Информационно-практический журнал
03.01.2014
Новости

Программными документами, регулирующими финансирование мероприятий в сфере охраны объектов культурного наследия, являются в настоящее время Федеральная целевая программа «Культура России» (2012-2018 гг.) и Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. Наблюдается тенденция к возрастанию общего объема финансирования мероприятий в данной сфере. В 2012 г. этот показатель составил 32,4 млрд рублей, что в 1,1 раза больше, чем в 2011 г. Однако следует отметить, что указанные объемы бюджетного финансирования не покрывают растущую из года в год потребность в сохранении объектов культурного наследия, и ситуация по этому вопросу во многих регионах остается весьма плачевной. Так, негативным воздействием разного рода факторов подвергается не менее 30 тыс. объектов культурного наследия ежегодно, и решить данную проблему только силами государственной власти в краткосрочной перспективе не представляется возможным.

Согласно официальным источникам, сегодня порядка 10% расходов на реставрацию исторических памятников несет частная сторона, однако речь при этом идет не о механизмах ГЧП, а, как правило, лишь о долгосрочной аренде объектов культурного наследия с инвестиционными и охранными обременениями. Так, например, при создании национального Лермонтовского центра в Середниково (Московская область) и возрождении дворцово-паркового ансамбля «Знаменское-Раек» (Тверская область) арендно-охранные договоры подписаны сроком на 49 лет на особых условиях. В Москве по инициативе столичного департамента культурного наследия в 2011 г. была установлена льготная аренда объектов культурного наследия, составившая 1 рубль за квадратный метр в год при условии финансирования инвестором восстановительных работ. На сегодняшний день, когда велика доля памятников, находящихся в аварийном состоянии, подобная программа представляет значительный интерес для региональных администраций, однако она позволяет охватить лишь часть объектов, так как арендная модель не позволяет менять титул собственности или в рамках договора определять иные обязанности сторон, кроме арендной платы и условий эксплуатации объекта.

Становится очевидным, что без новых форм привлечения дополнительных внебюджетных источников финансирования, и в первую очередь ГЧП, реализация задачи по сохранению памятников истории и культуры представляется трудновыполнимой. Решение этого вопроса отчасти уже подготовлено на региональном уровне. Так, в некоторых субъектах Российской Федерации действуют законы о государственно-частном партнерстве[1]. По состоянию на ноябрь 2013 г. подобное законодательство существует в 71 из 83 субъектов РФ. Краеугольным камнем в развитии механизмов ГЧП в отношении объектов культурного наследия является ограниченность перечня услуг, которые может оказывать частный инвестор, используя данные объекты. От такого перечня зависят риски по возвратности вложенных средств, а следовательно, и вопрос о возможности привлечения частных инвестиций в реставрацию и содержание объектов.

При подготовке и совершенствовании законодательства в сфере ГЧП следует учитывать специфику и ограничения, связанные со статусом объектов культурного наследия, которые определены Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации». К таким ограничениям, в частности, можно отнести следующие:

-  особо ценные объекты не могут отчуждаться из государственной собственности;

- использование объектов не должно ухудшать их состояние, наносить вред окружающей историко-культурной и природной среде;

- пользователи объектов обязаны согласовывать с уполномоченными органами любые работы по изменению внешнего облика и интерьера объекта, обязаны поддерживать его в сохранности в соответствии с особенностями объекта. Паспорт объекта культурного наследия является одним из обязательных документов, требуемых при совершении сделок с ним;

- пользователи объектов обязаны согласовывать с уполномоченными органами проектирование и проведение любых землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия;

- пользователи обязаны обеспечить открытый доступ к объекту, если это определено паспортом.

Одной из перспективных форм государственно-частного партнерства в рассматриваемой сфере может стать концессионное соглашение. Концессия как форма государственно-частного партнерства в сфере культурного наследия нашла свое правовое закрепление в положениях Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», а типовая форма концессионного соглашения в отношении объектов культурного наследия утверждена постановлением Правительства Российской Федерации. В ближайшее время планируется внести пакет поправок в концессионное законодательство, которые позволят осуществлять прямые платежи концедента (публичного партнера, государства) концессионеру (частному партнеру), что сделает возможной реализацию контрактов по обеспечению всего жизненного цикла объектов культурного наследия. Специфика данной формы ГЧП выражается в следующих существенных условиях: во-первых, предполагается длительный срок договорных отношений, во-вторых, объект соглашения остается в собственности концедента на протяжении всего периода.

После принятия Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» соглашение о ГЧП станет, наряду, с концессией легитимированной формой государственно-частного партнерства. В ходе подготовки данного законопроекта законодатель включил объекты культурного наследия в открытый перечень объектов, в отношении которых может заключаться соглашение о ГЧП. Это свидетельствует о повышении внимания к данному вопросу на государственном уровне.

Преимущества соглашения о ГЧП состоят в том, что данная форма обладает большей гибкостью и привлекательностью для инвесторов, нежели концессия. Соглашение отличает принцип стабильности контракта ГЧП, возможности его изменения и адаптации в соответствии с распределением рисков между частным и публичным партнером. Для проектов, связанных с реконструкцией и последующей целевой эксплуатацией объектов культурного наследия, это может стать наиболее востребованной формой.

Несмотря на то что ряд форм государственно-частного партнерства либо уже используется, либо будет использоваться после вступления в силу соответствующих законодательных инициатив, существуют системные проблемы в данной отрасли, которые тормозят процесс привлечения частных инвесторов к реставрации и сохранению объектов культурного наследия:

- до сих пор есть сложности с единым учетом объектов культурного наследия и, как следствие, с пониманием объема данного рынка;

- большое число объектов культурного наследия находится в «серой зоне» с точки зрения титула собственности, то есть отсутствует четкое понимание того, кто несет ответственность за сохранность объекта, а также кто имеет право заключать договоры (соглашения) на его использование;

- на сегодня даже в отношении учтенных объектов культурного наследия не проводится оценка возможности и целесообразности привлечения частного инвестора к реконструкции и эксплуатации объекта;

- необходим глубокий анализ успешных и неуспешных практик привлечения частных инвестиций в объекты культурного наследия в целях разработки типовых моделей государственно-частного партнерства.

Для дальнейшего развития ГЧП в рассматриваемой сфере, помимо решения вышеуказанных проблем, необходимо, на наш взгляд, предпринять ряд организационных шагов. На данном этапе развития необходимы пилотные проекты на региональном и муниципальном уровне. Для их реализации следует посредством укрупненного анализа определить объекты, которые потенциально могут быть интересны частным инвесторам, и выбрать из них те, для реставрации и содержания которых требуются значительные бюджетные вливания. Таким образом, получится перечень объектов, в отношении которых на этапе становления ГЧП в России имеет смысл «обкатывать» различные модели привлечения частного инвестора, будь то концессионные соглашения или соглашения о ГЧП.

Селезнев П. Л., председатель правления Центра развития ГЧП, председатель Комитета ТПП РФ по ГЧП