Информационно-практический журнал
24.09.2017
Достояние

1. Противоречия норм Конституции Российской Федерации и федеральных законов в части определения и правового режима внутренних вод. Конвенция ООН по морскому праву (ст. 8, пар. 1) определяет, что воды, расположенные в сторону берега от исходной линии территориального моря, составляют «часть внутренних вод государства». Под «внутренними водами» в целом тем самым подразумеваются все водные объекты, находящиеся на территории государства, за исключением территориального моря. Иллюстрацией применения общепризнанной трактовки понятия «внутренние воды» является положение статьи 28 Конвенции ЮНЕСКО по охране подводного культурного наследия, которая выделяет внутренние «неморские» воды.

Приходится сделать парадоксальный вывод, что «внутренние воды» в наиболее широком их понимании (реки, озера, болота и т.п.) не входят в состав территорий субъектов Российской Федерации. Ведь часть 1 статьи 67 Конституции Российской Федерации гласит, что территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Нахождение в одном ряду перечисления понятий «территории субъектов» и «внутренние воды» исключает возможность вхождения рек, озер и болот в территорию субъекта РФ и, по сути, требует соответствующей делимитации границ территорий субъектов с выделением бесчисленных(!) анклавов федеральной территории.

Понимая абсурдность создавшегося положения, федеральный законодатель определил особый правовой режим как территории исключительно федерального подчинения лишь для «внутренних морских вод», границы которых устанавливаются согласно правилу параграфа 1 статьи 8 Конвенции ООН по морскому праву. Водный кодекс Российской Федерации по умолчанию относит все остальные водные объекты в пределах России к территориям субъектов РФ, хотя и провозглашает право федеральной собственности на подавляющее большинство таких объектов.

Организация государственной охраны объектов культурного наследия, залегающих под поверхностью водных объектов, не может осуществляться без разрешения вопроса о пределах юрисдикции РФ и субъектов РФ на территориях таких объектов. В связи с этим представляется целесообразным готовить либо поправку к Конституции, либо обращение в Конституционный суд РФ с запросом о толковании части 1 статьи 67 Конституции.

2. Неопределенность полномочий органов охраны объектов культурного наследия в пределах внутренних морских вод и территориального моря. Согласно пункту 3 статьи 20 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», «полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, территория которых примыкает к внутренним морским водам и территориальному морю, по вопросам использования природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, деятельности на особо охраняемых природных территориях, а также охраны памятников истории и культуры, памятников природы определяются федеральными законами».

Поскольку внутренние морские воды и территориальное море не входят в территории субъектов Российской Федерации, они не могут осуществлять здесь охрану объектов культурного наследия в отсутствие специального федерального закона, определяющего их полномочия за пределами береговой линии. Федеральный закон 73-ФЗ не оговаривает их полномочий в данной сфере за пределами своих территорий.

С другой стороны, отсутствует и нормативный акт, определяющий полномочия федерального органа охраны объектов культурного наследия в пределах территориального моря и внутренних морских вод. Такие полномочия федерального органа охраны объектов культурного наследия могут быть определены специальным актом Президента либо Правительства РФ. Возможно ли это сделать путем внесения дополнений в Положение о Министерстве культуры РФ?

Кроме того, в условиях передачи подавляющего большинства федеральных полномочий в области культурного наследия на региональный уровень Федеральный закон 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» не допускает исключений для внутренних морских вод и территориального моря, тем самым оставляя подводное культурное наследие практически без охраны как на региональном, так и на федеральном уровне.

К сожалению, отсутствует и какая бы то ни было внутренняя нормативная база для делимитации внутренних морских вод и территориального моря, к которым примыкает территория субъекта. Представляется, что правила разграничения зон ответственности субъектов РФ должны быть оговорены в Федеральном законе «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации».

Отсюда необходимость подготовки пакета поправок в федеральные законы «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации». Федеральный закон «Об объектах культурного наследия…» должен четко установить, какие именно полномочия (в том числе переданные) осуществляются региональными органами охраны объектов культурного наследия на своей территории, а какие – на прилежащей федеральной. Необходим также перечень федеральных полномочий в данной сфере, не передающихся субъектам РФ для осуществления их в пределах внутренних морских вод и территориального моря.

3. Отсутствие юрисдикции Российской Федерации в сфере культурного наследия в пределах исключительной экономической зоны и континентального шельфа России. Нынешняя редакция федеральных законов «О континентальном шельфе Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» не обозначает никакой юрисдикции Российской Федерации в области культурного наследия. Эти правовые акты посвящены лишь реализации полномочий, непосредственно определенных Конвенцией ООН по морскому праву. Означает ли это, что государство-участник не может декларировать свои права на собственность либо на охрану объектов культурного наследия в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе? Практика показывает, что это сделали многие государства – участники Конвенции ООН по морскому праву.

Испанский закон 16/1985, статья 40, гласит, что всё «движимое или недвижимое имущество исторического происхождения, которое может быть изучено с помощью археологической методологии, формирует часть испанского культурного наследия, было бы оно или не было изъято [из мест залегания] или было бы оно найдено на поверхности или под землей, в территориальном море или на континентальном шельфе».

Закон Республики Колумбия 397 от 1997 года (статья 9 «О подводном культурном наследии») гласит: «Частью национального культурного или археологического наследия, в соответствии с его исторической и археологической ценностью, которая должна быть определена министерством культуры, являются поселения или могильники человеческих групп, которые исчезли, человеческие останки, наследие кораблекрушений, состоящее из судов и их содержимого, и всё остальное движимое имущество, найденное внутри таковых или распределенное по дну моря, которое найдено на морском ложе или в морском дне внутренних вод, территориального моря, континентального шельфа или исключительной экономической зоны, независимо от его природы или государства и от причины или периода кораблекрушения или исчезновения».

Данные нормы, насколько нам известно, отнюдь не вызвали протеста иных стран – участниц Конвенции ООН по морскому праву.

Рекомендация № 848 (1978 год) Парламентской ассамблеи Совета Европы о подводном культурном наследии (Приложение) предлагала:

«Национальную юрисдикцию необходимо полностью распространить до 200-мильной границы путем заключения международного договора, предусматривающего взаимный оборот культурных находок, расположенных в иных странах, чем те, в охранных зонах которых они были найдены».

Эта рекомендация была принята до вступления в силу Конвенции ООН по морскому праву и, казалось бы, не может быть руководством к действиям государств – участников Конвенции. Однако исключительные права государств – участников Конвенции ООН по морскому праву в области охраны и исследования подводного культурного наследия в дополнение к исключительным правам, предусмотренным данной Конвенцией, предоставлены Конвенцией ЮНЕСКО по охране подводного культурного наследия.

Статья 3 Конвенции ЮНЕСКО о подводном наследии специально посвящена соотношению между настоящей Конвенцией и Конвенцией Организации Объединенных Наций по морскому праву. Статьи 9 и 10 этой Конвенции определяют приоритет государства в области действий в отношении подводного культурного наследия в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе. В частности, параграф 2 статьи 10 Конвенции ЮНЕСКО гласит: «Государство-участник, в исключительной экономической зоне или на континентальном шельфе которого находится подводное культурное наследие, имеет право запрещать или разрешать любую деятельность, направленную на подводное культурное наследие, для предотвращения нарушения его суверенных прав или юрисдикции, установленных международным правом, включая Конвенцию Организации Объединенных Наций по морскому праву».

Российская Федерация не является государством – участником Конвенции ЮНЕСКО по охране подводного культурного наследия, что оставляет простор для юридического закрепления исключительных прав в необходимом объеме. Возможно декларировать как исключительные права на охрану объектов подводного культурного наследия в пределах исключительной экономической зоны и континентального шельфа, так и исключительные права собственности Российской Федерации на обнаруженные здесь объекты подводного культурного наследия, собственник которых не может быть установлен либо утратил на них право.

Используя опыт Конвенции ЮНЕСКО по охране подводного культурного наследия, возможно урегулировать данные отношения путем заключения соответствующих двусторонних и многосторонних договоров с государствами, осуществляющими юрисдикцию на соседних водных пространствах.

Конвенция ООН по морскому праву обязывает государства-участники «охранять археологические и исторические объекты, найденные в море» (параграф 1 статьи 303).

В связи с этим в качестве первого шага к реализации суверенных прав Российской Федерации в области подводного культурного наследия в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе предлагается внести в указанные федеральные законы положение о том, что охрана «археологических и исторических объектов», найденных на этих территориях, осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Соответствующей компетенцией предлагается наделить федеральный орган охраны объектов культурного наследия, а также органы пограничного контроля, уполномоченные специальными федеральными законами.

4. Отсутствие норм, устанавливающих ответственность водопользователей за причинение вреда объектам культурного наследия. Серьезнейшим недостатком Водного кодекса, Федерального закона «О безопасности гидротехнических сооружений» и связанных с ними подзаконных актов является полное игнорирование защиты культурного наследия в процессе строительства и эксплуатации гидротехнических сооружений. Ответственность собственников гидротехнических сооружений и пользователей водными ресурсами распространяется только на окружающую природную среду. В связи с этим предлагается внести в Водный кодекс и Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» пакет поправок, определяющий полную меру ответственности водопользователя – собственника гидротехнического сооружения за ущерб, наносимый объектам культурного наследия в результате его хозяйственной деятельности.

Алексей Ковалев,

научный сотрудник Института археологии РАН, депутат Законодательного собрания Санкт-Петербурга

«Стеклышки мозаики, которых нет на земле…»

Известный подводный археолог Александр Окороков, доктор исторических наук, заместитель директора по научной работе Российского научно-исследовательского института культурного и природного наследия им. Д.С. Лихачева, руководитель авторского коллектива Свода объектов подводного культурного наследия России – о том, как развивается это направление научных...
24.09.2017

Псковские хоромы

В Пскове сохранилось несколько жилых зданий, датируемых XVII веком
03.02.2015

«Достижения государства и лучших граждан страны»

«Достижения государства и лучших граждан страны» Спортивно-историческое наследие сплачивает общество, уверена директор Государственного музея спорта Елена Истягина-Елисеева       80 тысяч экспонатов, 300 из которых уникальны. Первое место в мире по плотности спортивных ценностей и раритетов на 1 кв. метр. Кубки, инвентарь, медали, олимпийская форма…...
30.05.2018

«Из-под слоя ила выглянуло строгое лицо»

Сергей Ольховский (заведующий Центром подводного археологического наследия Института археологии РАН) рассказывает об уникальной находке из Керченской бухты, о кораблях и подводных камнях нашего законодательства.
25.09.2017

«Короткие деньги» не помогут

Сначала National Trust ставил перед собой достаточной узкую, но вполне конкретную задачу сохранить для народа уникальные объекты – и природные, и созданные человеком: береговую зону, сельскую местность и объекты недвижимости.
25.09.2017

«Крепкий город» Гдов

Гдов некогда был крупнейшим псковским пригородом и выступал северным
16.02.2015

«Москва не будет музеем старины»

Неопубликованное письмо академика Щусева в Президиум Моссовета. 1925 У нас премьера рубрики «Документ». Мы публикуем письмо академика архитектуры А.В. Щусева в Президиум Моссовета, написанное в ноябре 1925 г. Документ (ЦГАМО, фонд №11 Моссовета, опись 11 Б Секретная, дело 1734) любезно предоставлен редакции историком Л.Р. Вайнтраубом. 
08.11.2017

«Сеульский строитель» Афанасий Середин-Сабатин

  В Москве в Музее русского искусства – усадьбе Струйских открывается экспозиция «Русский зодчий Афанасий Середин-Сабатин: у истоков современной архитектуры в Корее». Чем замечателен герой этой выставки и почему в Корее до сих пор чтят память о русском архитекторе? В 1876 году Корея открылась внешнему миру, вступила в Новое время и пережила...
05.02.2018

«Составьте график сноса всех храмов и Смоленского кремля, а я вам бульдозеры пришлю»

Древние смоленские храмы и часть знаменитой крепостной стены было решено снести к 1110-летию города. Отстояла их хрупкая женщина – Нина Сергеевна Чаевская, которой в будущем году исполняется 100 лет
13.11.2017

«Я называю революцию трагедией»

  Революция – это ужасная трагедия. Я абсолютный противник этого явления и никогда не менял своего мнения
08.11.2017